刑事律师解读监察法系列（四）
时间：2018-06-25 作者：贾慧平律师 访问量：
刑事律师解读监察法系列（四）
贾慧平律师
按语：本文是本网贾慧平律师对监察法“第三章监察范围和管辖”的内容以刑事律师的视角所做的解读。本章明确规定了监察委的监察对象，由本法的相关规定可见，受监察委监察之对象更加广泛，不仅包括公职人员，而且包括一切与公共权力相关的人员。在《中华人民共和国监察法》制定之前，司法机关经常因被追诉人的主体身份发生争议，因为这将影响到被追诉人的职务犯罪能否成立，即职务犯罪适格主体的问题。本章将监察对象明确加以规定，进一步完善了受监察法监督的职务违法主体与职务犯罪主体。
本章从第十五条到第十七条，共计三条。
一、监察范围问题。
监察法第十五条规定对五项公务人员纳入监察范围：第一类是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员。
笔者本人在第三篇对监察法解读的文章中曾讲到，监察委目前与党政“五大班子”合署办公有弊无利，建议监察委单独办公的意见。既然“五大班子”均是被监察委监察的对象，监察委如何能与被监察对象合署办公？
大家需要注意的是，第一类被监察的人员是最典型的公务人员，也就是最狭义的国家工作人员。第二类人员是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，此类人员的认定往往存在争议。授权与委托需要考察其身份。第三类人员是国有企业管理人员；第四类是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，此类人员比较容易认定；第五类人员是基层群众性自治组织中从事管理的人员，此部分人员应采取扩张解释，只要是在两委任职的人员均应包括在内；此外是兜底条款——其他依法履行公职的人员。笔者认为，该条规定对于公务人员与非公务人员共同实施的职务犯罪案件，非公务人员是否能由监察委并案进行调查？是否适用六个月的留置？退休后的公务人员利用原来的影响力实施的职务犯罪，是否应当由监察委进行调查？以上问题，在职务犯罪案件归人民检察院管辖之时已有相关的司法解释予以明确，但监察法出台后，该解释是否继续适用，需要进一步制定监察法解释予以明确。由以上的解读可见，监察法对公务人员及相关人员的认定标准乃是该公务人员所从事行为的公务性。
二、监察委的管辖问题。
（一）该法第十六条第一项规定的是地域管辖制度。该法规定，各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。此项规定是原则规定。基于职务违法与犯罪行为的特殊性，监察法特别在该条第二项规定了“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。”由此可见，国家监察委可以办理全国的任何一起职务违法和职务犯罪案件。省级监察委不能超权限管辖本辖区之外其他省的职务违法和犯罪案件。省级监察委不仅能办理同级公务人员的职务违法犯罪案件，而且可以办理地市级、县区级的职务违法犯罪案件，甚至可以办理基层群众性自治组织的之职务违法犯罪案件。
（二）该法第十七条规定；监察机关之间对监察事项的管辖有争议的，由其共同的上级监察机关确定。监察委的调查对象是公务人员和其他相关人员的职务违法行为和职务犯罪行为。反腐败的斗争历来残酷复杂，监察委在日常工作之时，必定会遇到某些人员的庇护或打击，监察委的调查措施有时可能不公平，监察委之间出现争夺管辖权便是最正常不过的，因此监察委的管辖范围难免存在争议，如发生此种情况，双方是可以由其共同上级监察机关加以确定。
（三）指定管辖的问题。
在监察法制定实施之前，职务犯罪案件的指定管辖问题，在司法实践中经常被执行，但没有非常明确的法律规定。大多数职务犯罪案件当事人均被异地关押异地审理。监察法第十七条对监察委的指定管辖做出了相关规定。上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂，需要由上级监察机关管辖的，可以报请上级监察机关管辖。如审判薄熙来职务犯罪案件的山东济南中院即是典型之一。
附录：
《运用指定管辖，排除干扰调查共同涉案人》
来源：中央纪委国家监委网站 发布时间：2018-06-25 08:38
《中华人民共和国监察法》第十七条规定：“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。”
2018年4月，广东省纪委监委对某地级市领导李某某（化名）进行纪律审查和监察调查，并采取留置措施；几乎在同一时间，广州市越秀区纪委监委对李某某案多名涉嫌共同职务违法和职务犯罪的涉案人员进行监察调查，并采取留置措施。
李某某案并不是越秀区的自办案件，该案的几名涉案人员与李某某同在一个城市，也并不属于越秀区纪委监委的监察范围，越秀区纪委监委为何会跨地域来办理这一系列窝案？
各级纪委监委对案件的管辖以一般管辖为主。一般管辖是指依据级别管辖和地域管辖相结合的原则，各级监察委员会按照干部管理权限对本辖区内的监察对象依法进行监察。但在某些情况下，为了保证案件实事求是、高效地办理，也会对一般管辖做出补充，实施指定管辖、提级管辖等。
《中华人民共和国监察法》第十七条规定：“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。”一般来说，上级监察机关将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给自己所辖的其他监察机关管辖，主要出于以下两种情形：一是地域管辖不明的监察事项，如涉嫌职务违法犯罪行为由分属两个或两个以上行政区域的监察对象共同所为；二是由于各种原因，原来有管辖权的监察机关不适宜或者不能办理某监察事项。
上级纪委监委指定越秀区纪委监委异地办案，就属于第二种情形。
“此次指定管辖，主要是为了排除干扰。”据越秀区纪委常委、监委委员董小林介绍，李某某长期在某地级市担任重要领导职务，社会关系复杂。指定越秀区纪委监委异地管辖该案涉嫌共同职务犯罪的涉案人员，可以有效排除当地的人情干扰和阻力，保证监察事项得到正确、及时处理。
上级监察机关进行指定管辖，除了考虑办理监察事项的实际需要，也会考虑下级监察机关的办理能力等因素。据越秀区纪委监委案件监督管理室主任吴艺介绍，越秀区纪检监察机关以往经常协助上级纪检监察机关办案，从区检察院转隶时共计44位同志，就有9位正在协助上级纪委监委办案，相互之间比较了解熟悉，配合也比较默契。另外，越秀区纪委监委暂时未办理留置案件，这也促使他们可以临时拿出一部分力量去办理指定管辖的案件。
“指定管辖，最大的挑战是没有初核的时间。”董小林透露说：“原来办案，立案之前会做大量初核工作，把一些违纪违法事实摸得都很清楚了，才会进行立案、启动留置。指定管辖、配合办案，为了避免相关涉案人员外逃、毁坏证据和串供，我们基本上是当天指定、当天立案、当天留置，一点初核的时间都没有，这对我们办案提出了新的更高的要求。”
为此，越秀区纪委监委集中力量，开足马力，加班加点，积极配合上级纪委监委“作战”。整个审查调查工作进展顺利，没有受到外界干扰。截至目前，所有涉嫌共同职务违法和职务犯罪的涉案人员，已经全部成功突破。“涉案人员交代的有关情况，对突破李某某是绝对没问题了！”董小林说：“合理运用指定管辖，可以增强监察工作的机动性、实效性，做到原则性与灵活性相结合，切实把制度优势充分转化为治理效能。”
（中央纪委国家监委网站 韩亚栋）
贾慧平律师
按语：本文是本网贾慧平律师对监察法“第三章监察范围和管辖”的内容以刑事律师的视角所做的解读。本章明确规定了监察委的监察对象，由本法的相关规定可见，受监察委监察之对象更加广泛，不仅包括公职人员，而且包括一切与公共权力相关的人员。在《中华人民共和国监察法》制定之前，司法机关经常因被追诉人的主体身份发生争议，因为这将影响到被追诉人的职务犯罪能否成立，即职务犯罪适格主体的问题。本章将监察对象明确加以规定，进一步完善了受监察法监督的职务违法主体与职务犯罪主体。
本章从第十五条到第十七条，共计三条。
一、监察范围问题。
监察法第十五条规定对五项公务人员纳入监察范围：第一类是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员。
笔者本人在第三篇对监察法解读的文章中曾讲到，监察委目前与党政“五大班子”合署办公有弊无利，建议监察委单独办公的意见。既然“五大班子”均是被监察委监察的对象，监察委如何能与被监察对象合署办公？
大家需要注意的是，第一类被监察的人员是最典型的公务人员，也就是最狭义的国家工作人员。第二类人员是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，此类人员的认定往往存在争议。授权与委托需要考察其身份。第三类人员是国有企业管理人员；第四类是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，此类人员比较容易认定；第五类人员是基层群众性自治组织中从事管理的人员，此部分人员应采取扩张解释，只要是在两委任职的人员均应包括在内；此外是兜底条款——其他依法履行公职的人员。笔者认为，该条规定对于公务人员与非公务人员共同实施的职务犯罪案件，非公务人员是否能由监察委并案进行调查？是否适用六个月的留置？退休后的公务人员利用原来的影响力实施的职务犯罪，是否应当由监察委进行调查？以上问题，在职务犯罪案件归人民检察院管辖之时已有相关的司法解释予以明确，但监察法出台后，该解释是否继续适用，需要进一步制定监察法解释予以明确。由以上的解读可见，监察法对公务人员及相关人员的认定标准乃是该公务人员所从事行为的公务性。
二、监察委的管辖问题。
（一）该法第十六条第一项规定的是地域管辖制度。该法规定，各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。此项规定是原则规定。基于职务违法与犯罪行为的特殊性，监察法特别在该条第二项规定了“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。”由此可见，国家监察委可以办理全国的任何一起职务违法和职务犯罪案件。省级监察委不能超权限管辖本辖区之外其他省的职务违法和犯罪案件。省级监察委不仅能办理同级公务人员的职务违法犯罪案件，而且可以办理地市级、县区级的职务违法犯罪案件，甚至可以办理基层群众性自治组织的之职务违法犯罪案件。
（二）该法第十七条规定；监察机关之间对监察事项的管辖有争议的，由其共同的上级监察机关确定。监察委的调查对象是公务人员和其他相关人员的职务违法行为和职务犯罪行为。反腐败的斗争历来残酷复杂，监察委在日常工作之时，必定会遇到某些人员的庇护或打击，监察委的调查措施有时可能不公平，监察委之间出现争夺管辖权便是最正常不过的，因此监察委的管辖范围难免存在争议，如发生此种情况，双方是可以由其共同上级监察机关加以确定。
（三）指定管辖的问题。
在监察法制定实施之前，职务犯罪案件的指定管辖问题，在司法实践中经常被执行，但没有非常明确的法律规定。大多数职务犯罪案件当事人均被异地关押异地审理。监察法第十七条对监察委的指定管辖做出了相关规定。上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂，需要由上级监察机关管辖的，可以报请上级监察机关管辖。如审判薄熙来职务犯罪案件的山东济南中院即是典型之一。
附录：
《运用指定管辖，排除干扰调查共同涉案人》
来源：中央纪委国家监委网站 发布时间：2018-06-25 08:38
《中华人民共和国监察法》第十七条规定：“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。”
2018年4月，广东省纪委监委对某地级市领导李某某（化名）进行纪律审查和监察调查，并采取留置措施；几乎在同一时间，广州市越秀区纪委监委对李某某案多名涉嫌共同职务违法和职务犯罪的涉案人员进行监察调查，并采取留置措施。
李某某案并不是越秀区的自办案件，该案的几名涉案人员与李某某同在一个城市，也并不属于越秀区纪委监委的监察范围，越秀区纪委监委为何会跨地域来办理这一系列窝案？
各级纪委监委对案件的管辖以一般管辖为主。一般管辖是指依据级别管辖和地域管辖相结合的原则，各级监察委员会按照干部管理权限对本辖区内的监察对象依法进行监察。但在某些情况下，为了保证案件实事求是、高效地办理，也会对一般管辖做出补充，实施指定管辖、提级管辖等。
《中华人民共和国监察法》第十七条规定：“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。”一般来说，上级监察机关将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给自己所辖的其他监察机关管辖，主要出于以下两种情形：一是地域管辖不明的监察事项，如涉嫌职务违法犯罪行为由分属两个或两个以上行政区域的监察对象共同所为；二是由于各种原因，原来有管辖权的监察机关不适宜或者不能办理某监察事项。
上级纪委监委指定越秀区纪委监委异地办案，就属于第二种情形。
“此次指定管辖，主要是为了排除干扰。”据越秀区纪委常委、监委委员董小林介绍，李某某长期在某地级市担任重要领导职务，社会关系复杂。指定越秀区纪委监委异地管辖该案涉嫌共同职务犯罪的涉案人员，可以有效排除当地的人情干扰和阻力，保证监察事项得到正确、及时处理。
上级监察机关进行指定管辖，除了考虑办理监察事项的实际需要，也会考虑下级监察机关的办理能力等因素。据越秀区纪委监委案件监督管理室主任吴艺介绍，越秀区纪检监察机关以往经常协助上级纪检监察机关办案，从区检察院转隶时共计44位同志，就有9位正在协助上级纪委监委办案，相互之间比较了解熟悉，配合也比较默契。另外，越秀区纪委监委暂时未办理留置案件，这也促使他们可以临时拿出一部分力量去办理指定管辖的案件。
“指定管辖，最大的挑战是没有初核的时间。”董小林透露说：“原来办案，立案之前会做大量初核工作，把一些违纪违法事实摸得都很清楚了，才会进行立案、启动留置。指定管辖、配合办案，为了避免相关涉案人员外逃、毁坏证据和串供，我们基本上是当天指定、当天立案、当天留置，一点初核的时间都没有，这对我们办案提出了新的更高的要求。”
为此，越秀区纪委监委集中力量，开足马力，加班加点，积极配合上级纪委监委“作战”。整个审查调查工作进展顺利，没有受到外界干扰。截至目前，所有涉嫌共同职务违法和职务犯罪的涉案人员，已经全部成功突破。“涉案人员交代的有关情况，对突破李某某是绝对没问题了！”董小林说：“合理运用指定管辖，可以增强监察工作的机动性、实效性，做到原则性与灵活性相结合，切实把制度优势充分转化为治理效能。”
（中央纪委国家监委网站 韩亚栋）
